미국 도시사 · 비공식 경제
한 끼를 걱정하던 사람들이 매일 1센트짜리 동전으로 숫자를 샀다. 그 불법 복권은 한 도시 흑인 공동체의 자생적 금융 시스템이 되었고, 정점에서 무너진 뒤 주정부의 합법 복권으로 부활했다. 합법성과 도덕성이 어긋나는 자리에서, 돈이 어디로 흐르는가에 관한 이야기.
1930년대 시카고 사우스사이드의 거리에는 작은 종잇조각이 바람에 굴러다녔다. 그날의 당첨 번호가 인쇄된 'Policy(폴리시)' 복권의 결과지였다. 대공황의 한복판, 쥐를 잡아 끼니를 때웠다는 증언이 나올 만큼 가난했던 동네에서, 사람들은 빵 대신 숫자를 샀다. 5센트를 걸어 100달러를 손에 쥘 수 있다는 가능성, 정확히는 그 가능성에 대한 믿음이 하루를 버티게 했다.
Policy는 단순한 거리 도박이 아니었다. 백인 자본과 은행, 합법 시장에서 체계적으로 배제된 흑인 공동체가 스스로 만들어 낸 비공식 금융이자 일자리 창출 기계였다. 그 정점에 양복점 뒷방에서 시작해 연 수천만 달러의 신디케이트를 일군 세 형제가 있었다. 그리고 이 게임의 흥망은 한 공동체의 경제적, 정치적 자립이 어떻게 솟아올랐다가 연방정부와 조직범죄의 협공으로 해체되었는지, 또 그 게임이 어떻게 주정부의 손에서 합법적인 '공익 사업'으로 되살아났는지를 압축적으로 보여 준다.
Policy는 1880년대에 시카고 흑인 공동체에 자리 잡은 숫자 도박이다. '폴리시 샘(Policy Sam)'이라 불린 새뮤얼 영(Samuel Young) 등이 들여온 이 게임의 이름은 보험 증권(insurance policy)에서 왔다. 적은 돈을 내고 불확실한 미래에 거는 행위가 값싼 보험과 닮았다는 데서 붙은 이름이었다.
규칙은 단순했다. 1부터 78까지의 숫자 가운데 몇 개를 고른 뒤, 회전식 추첨 드럼(wheel)에서 뽑히는 당첨 번호와 맞히면 배당을 받았다. 추첨은 보통 하루 두 번 이루어졌다. 베팅은 '라이터(writer)'로 불린 수금원이 동네를 돌며 받거나, 이발소, 담배 가게, 차고, 아파트 한구석에 자리 잡은 '폴리시 스테이션(policy station)'에서 접수했다. 경마 용어를 빌려 두 숫자 조합은 새들(saddle), 세 숫자 조합은 기그(gig), 네 숫자 조합은 호스(horse)라 불렀고, 가장 인기 있는 베팅은 기그였다.
판돈은 1센트나 5센트로 작았지만, 적중 배당은 통상 10 대 1 이상이었다. 5센트를 걸어 세 숫자를 모두 맞히면 100달러를 받을 수 있었다. 대공황기에 연 1만 달러는 극소수 부유층에게나 가능한 소득이었던 시절이라는 점을 떠올리면, 동전 한 닢에 걸린 100달러는 한 가족의 살림을 바꿀 만한 액수였다.
규모도 작지 않았다. 1938년 시카고의 폴리시 휠에 걸린 베팅액은 연간 약 1,800만 달러로 추정되었다. 사우스사이드에만 약 4,200개의 폴리시 스테이션이 있었고, 서부와 남부를 합쳐 약 10만 명이 이 게임에 참여한 것으로 집계되었다. 가난한 동네의 푼돈이 모여 거대한 현금 흐름을 이루고 있었던 셈이다.
Policy를 오늘날의 언어로 옮기면 '동네에서 운영하는 미니 로또'다. 번호를 고르고, 추첨을 기다리고, 맞히면 배당을 받는 구조까지 현대의 주 복권과 거의 같다. 결정적 차이는 운영 주체다. 당시에는 동네 사람이 운영했고 수익도 동네에 남았지만, 오늘날의 복권은 주정부가 운영하고 수익은 주 금고로 들어간다. 이 한 가지 차이가 뒤에서 다룰 모든 역설의 출발점이다.
Policy가 시카고 사우스사이드에서 그토록 번성한 것은 우연이 아니다. 그 배경에는 20세기 미국에서 가장 큰 인구 이동인 대이주(Great Migration)가 있다. 1916년 무렵부터 시작된 이 흐름 속에서 600만 명이 넘는 흑인이 남부를 떠났다. 짐 크로(Jim Crow) 분리법, 큐 클럭스 클랜(KKK)의 폭력, 만성적 빈곤을 피해, 동시에 북부 산업도시의 일자리와 투표권을 좇아 북상한 것이다.
이 이동에는 인프라가 있었다. 일리노이 센트럴 철도는 미시시피와 앨라배마에서 시카고까지 곧장 이어졌고, 1905년 창간된 흑인 신문 시카고 디펜더(Chicago Defender)는 북부의 기회를 알리며 이주를 적극 독려했다. 그 결과 시카고의 흑인 인구는 1900년 약 3만 명에서 1930년 약 23만 명으로 30년 만에 일곱 배 이상 불어났다.
그러나 도착한 곳의 현실은 약속과 달랐다. 인종 제한 약정(restrictive covenant)은 흑인의 거주지를 사우스사이드의 좁은 띠, 이른바 '블랙 벨트(Black Belt)'로 한정했다. 22번가에서 63번가, 스테이트 스트리트에서 호숫가에 이르는 이 구역에 인구가 몰리면서 브론즈빌의 주거 밀도는 인접한 백인 동네의 약 네 배에 달했다. 더 낡고 더 비싼 집에 더 많은 사람이 끼어 살았다. 1919년 여름에는 한 흑인 소년이 호수의 분리된 경계를 넘었다는 이유로 익사한 사건이 도화선이 되어 인종 폭동이 벌어졌고, 수십 명이 목숨을 잃고 1,000명가량의 흑인이 집을 잃었다. 이 폭동은 1차 세계대전에 참전했던 흑인 병사들이 무장 저항에 나선 계기이자, 흑인 미국의 각성을 상징하는 사건으로 기록된다.
당시의 '원드롭 룰(one-drop rule)'은 조상 가운데 흑인이 한 명이라도 있으면 그 사람을 흑인으로 분류한 규칙이었다. 피부색이 아무리 옅어도 출신이 알려지면 백인 학교, 백인 식당, 백인 동네에서 배제되었다. 마치 한 방울의 잉크가 물 한 컵 전체를 물들이는 것처럼, 단 한 줄기의 혈통이 한 사람의 사회적 좌표 전체를 결정했다. 분리는 선택이 아니라 법과 관습으로 강제된 구조였다.
역설적이게도, 이 강제된 분리가 자급 경제를 낳았다. 백인 사업체는 흑인 동네에 잘 들어오지 않거나 흑인을 손님으로 받지 않았으므로, 흑인 공동체는 자신들의 은행, 보험사, 병원, 신문, 식당, 극장을 스스로 세웠다. 1938년 브론즈빌에는 흑인이 소유, 운영하는 사업체가 약 2,600개에 달했다. 이 '도시 속의 도시'는 흑인 메트로폴리스(Black Metropolis)라 불리며 흑인 성취의 모델로 전국적 주목을 받았다. Policy는 바로 이 자급 경제의 한가운데에서, 합법 자본이 닿지 않는 곳에 돈을 돌리는 비공식 금융으로 기능했다.
이 게임의 정점에 세 형제가 있었다. 이들은 미시시피의 한 침례교 목사 집안 출신이었다. 아버지가 KKK의 위협을 받자 가족 전체를 이끌고 시카고로 이주한 사연은 대이주의 전형적인 한 장면이었다. 아버지가 세상을 떠난 뒤, 형제들은 사우스사이드의 일상에 깊이 뿌리내린 Policy 사업에 발을 들였다.
시작은 소박했다. 47번가에 차린 양복점의 뒷문에서 폴리시 스테이션을 운영한 것이다. 가게 앞쪽은 줄자를 두른 재단사가 옷감을 다루는 합법적인 양복점이었고, 뒷방에서는 돈을 세고 베팅을 처리하는 Policy가 돌아갔다. 합법의 외피와 불법의 실체가 한 건물에 공존하는 구조였다.
형제들의 경쟁력은 폭력이 아니라 평판이었다. 당첨자에게는 누구든 즉시, 정확히 지급한다는 원칙을 지키면서 짧은 기간에 시카고에서 가장 큰 휠로 올라섰다. 변호사, 회계사 수준의 경영 감각으로 푼돈 게임을 정교한 사업체로 키웠다. 1946년경 이들이 이끄는 신디케이트는 연 2,500만 달러 규모에 이르렀다. 오늘날 가치로 환산하면 수억 달러에 해당한다.
도박장에서 가장 중요한 자산은 신뢰다. 카지노가 당첨금을 떼먹는다는 소문이 한 번 돌면 손님은 발길을 끊는다. 존스 형제의 전략은 '정직한 하우스'였다. 폭력으로 시장을 빼앗는 대신, 어김없는 지급으로 평판을 쌓아 시장을 끌어모았다. 무력이 아니라 신용을 핵심 자본으로 삼았다는 점에서, 이들은 거리의 사업가에 가까웠다.
존스 형제가 동시대의 다른 도박꾼들과 갈린 지점은 돈을 쓰는 방식이었다. 이들은 Policy에서 나온 현금을 합법 사업으로 순환시켰다. 47번가에 세운 벤 프랭클린 스토어(Ben Franklin Store)는 당시 세계에서 유일한 흑인 소유, 흑인 운영 백화점으로 평가받았다. 흑인 공립학교에 우유를 공급하는 유통 계약은 합법적 사업이자 동시에 수금 채널이기도 했다.
이들의 돈은 공동체 곳곳으로 흘러들었다. 흑인 의사와 치과의사, 변호사가 개업할 자금을 댔고, 프로비던트 병원(Provident Hospital)과 학교, 교육 사업에 기부했다. 대공황기에는 크리스마스에 식료품을 나눠 주었다. 그래서 사람들은 이들을 '시카고의 로빈 후드'라 불렀다. 고용 규모도 수천에서 1만 명 수준으로 추정된다. 분리가 흑인을 합법 경제에서 밀어낸 자리에, Policy가 자본을 공급하는 비공식 금융의 역할을 떠맡은 것이다.
불법이라고 해서 부도덕한 것은 아니었다. 노예제는 합법이었으나 부도덕했다. 게임의 규칙이 처음부터 기울어져 있었을 때, 어떤 이들은 그 상자 밖에서 길을 냈다.
물론 이 서사를 미화하는 것은 위험하다. Policy의 수익은 결국 가장 가난한 사람들의 주머니에서 나왔고, 도박은 그 자체로 빈곤을 착취하는 면이 있다. 다만 당시의 맥락은 분명했다. 흑인이 합법적으로 부를 축적할 통로가 체계적으로 막혀 있던 시대에, 이 비공식 경제는 한 공동체가 자본을 스스로 조달하고 재투자하는 거의 유일한 경로 가운데 하나였다.
돈은 정치로 이어졌다. 사우스사이드의 표심을 좌우할 만한 영향력을 지닌 폴리시 킹들은 시카고 정치의 한 축이 되었다. 역사적으로 흑인은 노예 해방을 이끈 링컨의 당, 즉 공화당을 지지했다. 그러나 1930년대를 거치며 흑인 표심이 민주당으로 옮겨 가는 과정에서, 폴리시 킹들은 동네의 표를 움직이는 중개자 역할을 했다.
거래의 논리는 단순했다. 부패로 악명 높던 공화당 시장 '빅 빌' 톰슨(Big Bill Thompson)의 시대가 저물고 민주당의 안톤 체르막(Anton Cermak)이 들어서면서, 시 당국은 경찰 단속을 협상 카드로 활용했다. '우리 쪽에 표를 주면 단속을 멈추겠다'는 식이었다. 이는 이념에 대한 충성이 아니라, 어느 쪽이 사업을 더 보호해 주느냐의 문제였다. 부패한 정부와 조직화된 도박은 동전의 양면이었다. 부패한 정부가 없으면 조직범죄도 성립하기 어렵다.
표와 보호의 교환은 일종의 '규제 포획'을 거리에서 재현한 것이다. 규제 포획은 본래 거대 기업이 자신을 감독해야 할 규제 당국을 길들여 유리한 환경을 사는 현상을 가리킨다. 폴리시 킹들이 표를 대가로 단속 면제를 얻은 구조도 본질은 같다. 다만 그 무대가 의회 청문회실이 아니라 시카고 사우스사이드의 거리였을 뿐이다.
두 방향에서 압력이 밀려왔다. 위에서는 연방정부가, 옆에서는 조직범죄가 다가왔다.
연방정부는 도박이나 자금 은닉 자체보다 탈세 혐의로 칼을 빼들었다. 세 형제는 모두 기소되었으나, 맏형은 어머니와 형제들을 보호하기 위해 책임을 떠안고 약 28개월을 복역했다. 흥미로운 사실은 그 뒤다. 정부는 한때 동결했던 거액의 자금을 결국 되돌려주었는데, 이는 과잉 기소였음을 인정하지 않으면서 인정한 것이나 다름없었다.
옆에서 다가온 것은 시카고 아웃핏(Outfit)이라 불린 조직범죄단이었다. 알 카포네 시대를 거친 이 조직은 금주법이 끝나며 사라진 주류 밀매 수입을 대체할 새 수입원을 찾고 있었고, 막대한 현금이 도는 Policy가 표적이 되었다. 옥중에서 아웃핏의 핵심 인물과 인연을 맺은 것이 화근이었다. 사업의 규모를 무심코 드러낸 것이 조직의 식욕을 자극했다는 분석이 있다.
1946년 맏형이 납치되었다. 10만 달러의 몸값을 치르고 풀려난 형제들은 가족을 데리고 멕시코로 떠났다. 수백만 달러 규모의 자산을 들고 국경을 넘은 것으로 전해진다. 남겨진 사업은 신임받던 대리인 테드 로(Theodore Roe)가 맡았다. 그는 아웃핏의 강탈 요구에 끝내 굴복하지 않고 무력으로 맞섰다. '나를 죽여야 가져갈 수 있을 것'이라는 그의 태도는 그 시대에 거의 전례가 없는 저항이었다. 그러나 1952년 8월, 그는 사우스 미시간 애비뉴의 자택 앞에서 총에 맞아 숨졌다. 흑인이 주도하던 Policy 지배의 사실상 종언이었다.
같은 시기 연방 차원에서는 케포버 위원회(Kefauver Committee)가 활동하고 있었다. 1950년부터 1951년까지 상원의 주간(州間) 조직범죄 조사 특별위원회는 에스테스 케포버(Estes Kefauver) 의원의 주재로 14개 도시에서 청문회를 열었다. TV로 생중계된 이 청문회는 약 3,000만 명이 시청하며 도박과 조직범죄, 그리고 그 뒤에 도사린 정관계 유착을 미국 대중의 거실로 끌어들였다. 폴리시 킹 역시 이 증언대에 섰다.
흑인이 주도하던 Policy가 무너진 자리에 들어선 것은, 같은 게임의 합법 버전이었다. 1974년 7월 1일 일리노이 주 복권이 출범했다. 1964년 뉴햄프셔가 현대적 주 복권을 부활시킨 흐름 속에서 일리노이는 열한 번째로 합류했다. 번호를 고르고 추첨으로 당첨자를 가린다는 메커니즘은 Policy와 사실상 다르지 않았다.
역설은 여기에 있다. 흑인이 동네에서 운영할 때는 단속하고 기소하던 바로 그 게임이, 백인이 다수인 주정부가 운영하자 학교를 돕는 '공익 사업'으로 격상되었다. 같은 베팅, 같은 추첨, 다른 운영자, 다른 평가였다.
재원의 행방을 둘러싼 논쟁은 출범 직후부터 따라붙었다. 처음에 복권 수익은 주의 일반회계로 들어갔고, 1985년에야 공립학교기금(Common School Fund)으로 지정되었다. 그러나 핵심 문제는 '대체(fungibility)'였다. 복권 수익이 교육 예산에 더해지는 것이 아니라, 원래 교육에 쓰였을 일반재원을 대체하는 데 그쳤다는 비판이다. 실제로 복권이 교육 재정에서 차지하는 비중은 한 자릿수 퍼센트 수준에 머물렀다. 복권을 사도 교실의 예산이 그만큼 늘지는 않았던 것이다.
분배의 방향도 뒤집혔다. 누진세는 소득이 높을수록 더 많이 부담하는 구조지만, 복권은 그 반대에 가깝다. 저소득층이 소득 대비 더 많이 구매하는 역진적 성격을 띤다. 일리노이에서 복권 구매가 가장 많은 우편번호 지역의 상당수가 흑인 밀집지였다는 분석은, 이 게임의 자금 흐름이 처음의 Policy와 정반대로 작동하게 되었음을 보여 준다. 과거 동네로 돌아오던 돈이, 이제는 동네 밖으로 빠져나가고 있었다.
맏형은 1964년 세상을 떠났다. 짐 크로 분리를 법적으로 종식시킨 공민권법(Civil Rights Act)이 제정된 바로 그해였다. 한 사람의 죽음과 한 시대의 법적 전환이 겹친 우연은, Policy의 역사가 곧 미국 인종사의 한 단면이었음을 환기한다.
이 이야기가 남기는 질문은 두 가지로 압축된다. 첫째, 합법성과 도덕성은 같지 않다는 것이다. 노예제가 합법이었던 시대에 Policy는 불법이었다. 무엇이 범죄로 규정되고 무엇이 용인되는가는 종종 누가 그것을 운영하는가에 따라 갈렸다. 둘째, 국가가 도박을 독점한 뒤에도 본질적 문제는 사라지지 않았다는 것이다. 가장 가난한 이들의 푼돈으로 굴러가는 게임이라는 점, 그 수익이 약속된 곳에 온전히 닿지 않는다는 점은 운영자가 바뀐 뒤에도 그대로 남았다.
이는 미국만의 이야기가 아니다. 복권 수익을 특정 기금으로 지정해 두고도 실제로는 일반재원을 대체하는 데 그치는 '대체' 문제, 그리고 저소득층이 더 많이 구매하는 역진성 문제는 복권 제도를 둔 여러 나라에서 반복적으로 제기되어 온 보편적 쟁점이다. 누가 사고, 그 돈은 어디로 흘러가는가. 동전 한 닢에 걸린 꿈의 역사는, 결국 이 단순한 질문으로 되돌아온다.
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